Samorządy mają do odegrania kluczową rolę w realizacji transformacji energetycznej. Unijne i krajowe idee muszą się zderzyć z praktycznymi realiami miast i wsi – dobrą komunikacją z ludźmi, sensowym wsparciem finansowym i technicznym dla niezbędnych inwestycji oraz życiowymi regulacjami. Rozwiązania przyjęte przez decydentów krajowych w ostatnich latach w trzech kluczowych obszarach – poprawie efektywności energetycznej budynków, wymianie indywidualnych źródeł ciepła i wsparciu gospodarstw domowych narażonych na ubóstwo energetyczne nie były wystarczające. Nadal 2,7 mln kotłów ogrzewających indywidualne domy i mieszkania wymaga wymiany, ponieważ nie spełniają norm jakości powietrza. Koszty energii przy bardzo niskiej jakości paliw stanowią ponad 11% kosztów ponoszonych przez gospodarstwa domowe. Dlatego ogromna praca do wykonania jest także nad poprawą stanu budynków w Polsce, które zużywają za dużo energii, obciążając kosztami kieszenie ich mieszkańców. Przed nami duża fala nowych regulacji, których wdrożenie ma przeciwdziałać zmianom klimatu i poprawiać jakość życia mieszkańców Europy, w tym Polski. Dlatego administracja musi ściślej koordynować swoje propozycje z samorządami.
Lokalni urzędnicy, burmistrzowie, prezydenci posiadają precyzyjną wiedzę o tym, jakie elementy polityk krajowych na rzecz poprawy jakości powietrza i dążenia do neutralności klimatycznej powinny zostać zmienione, aby usprawnić wdrażanie i zapewnić niezbędne wsparcie gospodarstwom domowym. To właśnie przedstawiciele i przedstawicielki samorządów, na co dzień rozmawiając z mieszkańcami, dostrzegają wąskie gardła, niejasności i niekonsekwencje przygotowywanych na poziomie rządu rozwiązań. Ale ponieważ ich głos nie był brany pod uwagę przez poprzednie władze centralne, skutkowało to brakiem efektywnych narzędzi i zadowalających rezultatów.
Pomimo to są miasta, które udowodniły, że nawet w trudnych warunkach efektywne wsparcie mieszkańców, zmiany w obszarach jakości powietrza i efektywności energetycznej są możliwe. Doceniając ich praktyczną wiedzę i kompetencje, poniżej przedstawiamy zestaw rekomendacji zmian do polityk i programów krajowych, które wspólnie stworzyliśmy, współpracując z samorządami w programie Miasta. Mamy nadzieję, że obecny rząd dostrzeże szanse wynikające z budowania systemowej współpracy z ambitnymi miastami.
Nowe otwarcie we współpracy pomiędzy rządem a samorządami powinno zacząć się od utworzenia platformy dialogu w obszarze realizacji działań związanych z transformacją energetyczną.
Lepsza komunikacja pomiędzy przedstawicielami władz centralnych i lokalnych jest niezbędna, aby tworzyć programy wsparcia mieszkańców. Doceniając istnienie m.in. Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, uważamy, że sformalizowane grupy doradcze składające się z przedstawicieli i przedstawicielek miast powinny odgrywać większą rolę w kształtowaniu regulacji, za których wdrażanie odpowiadają ostatecznie samorządy.
Proponowane zmiany na rzecz wzmocnienia współpracy:
Działanie programu Czyste Powietrze pozostawia nadal dużo do życzenia. Mimo wielu wprowadzonych w ostatnich latach zmian i reform, efekty programu nie są zadowalające. Wyzwaniem jest wciąż zbyt długie oczekiwanie na rozliczenie wniosków, skomplikowane ramy formalne oraz brak wystarczających środków na prowadzenie kompleksowego wsparcia mieszkańców przez samorządy. Problemem jest również brak wiedzy technicznej – zarówno po stronie urzędów jak i mieszkańców, a także brak standardów, które pozwolą utrzymać wysoką jakość inwestycji. Jednym z powodów jest to, że Czyste Powietrze to pogram finansowy, który nie jest powiązany z przemyślaną strategią i polityką państwa. To program punktowy prowadzony ad hoc, jako narzędzie do poprawy jakości powietrza – ale nie powiązany z całościową wizją transformacji energetycznej w Polsce. Dlatego tak ważne jest opracowanie w końcu dobrych długofalowych dokumentów strategicznych państwa, a na ich podstawie przeprowadzenie reformy programu, tak aby zachować rachunki na racjonalnym poziomie, prowadzić kompleksowe termomodernizacje i osiągać zadowalające efekty środowiskowe przy wydatkowaniu środków publicznych i europejskich. Punktem wyjścia powinien być Krajowy Plan na Rzecz Energii i Klimatu, który powstaje właśnie w resorcie klimatu i środowiska.
Zapewnienie samorządom większego wsparcia finansowego na lokalną realizację zadań w ramach programu Czyste Powietrze jest kluczowe. Celem nie jest decentralizacja, ale zapewnienie większej elastyczności i sprawczości w realizacji programu na poziomie lokalnym. Miasta, które najlepiej radzą sobie ze wsparciem mieszkańców w wymianie źródeł ciepła i procesem termomodernizacji udowadniają, że wzmocnienie lokalnej realizacji programów dotacyjnych jest pierwszym krokiem na drodze do sukcesu.
Aby zwiększyć kompetencje miast i ich zaangażowanie w realizację priorytetowego programu Czyste Powietrze rekomendujemy:
Zwiększenie puli środków na prowadzenie lokalnych punktów Czystego Powietrza w gminach
Samorządy miast LeadAir ponownie rekomendują zwiększenie finansowania dla punktów informacyjno-konsultacyjnych programu Czyste Powietrze w gminach. Są to miejsca pierwszego kontaktu z mieszkańcami zainteresowanymi programem, w których zatrudnieni muszą być wyspecjalizowani pracownicy z określonymi kompetencjami. Obecny poziom środków finansowych nie pozwala samorządom pokryć kosztu nawet jednego etatu pracownika zatrudnionego w tym celu ani przeprowadzić odpowiednich szkoleń dla urzędników.
Wzmocnienie finansowe tego komponentu to inwestycja, która wesprze realizację bieżących celów, ale pozwoli również na zbudowanie lokalnych kompetencji, które będą niezbędne na kolejnych etapach transformacji energetycznej w Polsce.
Rozszerzenie pilotażowego programu operatorów we współpracy z gminami
Obecnie NFOŚiGW prowadzi projekt pilotażowy w trzech województwach – małopolskim, świętokrzyskim i warmińsko-mazurskim – w ramach którego operatorzy szukają potencjalnych beneficjentów programu kwalifikujących się do podwyższonego lub najwyższego poziomu dofinansowania, wspierają kompleksowo w zaplanowaniu i przeprowadzeniu inwestycji oraz rozliczeniu dofinansowania. Implementacja procesu kompleksowego wsparcia na poziomie lokalnym wymaga wzmocnienia kompetencji i zatrudnienia dodatkowych pracowników, ponieważ już teraz urzędy miejskie nie dysponują wystarczającymi zespołami na realizację zleconych im odgórnie zadań. Rekomendujemy, aby jego rozszerzenie na całą Polskę nastąpiło we współpracy z samorządami, pozwoli to na wykorzystanie roli operatorów nie tylko we wsparciu mieszkańców, ale także zapewnieniu warunków do rozwoju lokalnych kompetencji.
Ujednolicenie ról doradczych we wsparciu mieszkańców
W obecnym systemie funkcjonują różne instytucje pomagające beneficjentom otrzymać wsparcie w programie Czyste Powietrze – tzw. ekodoradcy w punktach konsultacyjno-informacyjnych, operatorzy w programach pilotażowych, a także inne osoby pracujące w urzędach gmin. Każda z tych osób działa na innych zasadach, z osobnymi regułami finansowania i funkcjonowania w strukturze jednostek samorządu terytorialnego. Wprowadza to chaos kompetencyjny i informacyjny. Istotne jest ujednolicenie i uregulowanie działalności osób doradzającym beneficjentom w programie. Udrożni i uprości to mechanizmy pomocy chętnym mieszkańcom. W przypadku mniejszych gmin, gdzie brakuje fachowców, dobrym pomysłem byłoby zatrudnianie doradców dla większych obszarów, np. powiatu.
Konieczna jest poprawa dostępu do narzędzi i danych, które pozwolą na lepsze planowanie inwestycji, przy bardzo ograniczonych zasobach kadrowych w urzędach lokalnych.
Obecnie głównym źródłem danych o indywidualnych źródłach ciepła jest Centralna Ewidencja Emisyjności Budynków (CEEB) będąca częścią Projektu Zintegrowanego Systemu Ograniczania Niskiej Emisji (ZONE). Rolą tej bazy danych jest wsparcie procesu poprawy jakości powietrza, ale także zgromadzenie podstawowej wiedzy o budynkach w Polsce. Jednak żeby CEEB był wartościowym narzędziem do wykorzystania przez miasta, potrzebne są w nim modyfikacje. Dla przykładu, obecnie samorządy nie mogą scalić danych, które posiadają we własnych zasobach z danymi w CEEB. Niemożliwe jest też sprawdzanie postępów lub daty wymiany źródła ciepła w bazie, choć są to kluczowe dane przy planowaniu kolejnych etapów transformacji. Co więcej, po ostatniej migracji danych ich zakres został okrojony co znacząco wpływa na możliwość ich wykorzystania.
Dostrzegamy istotną rolę ZONE w procesie wyposażenia miast w kluczowe dane pozwalające na lepiej zaplanowane i dostosowane do realnych potrzeb działania w zakresie wymiany źródeł ciepła. Aby tak się stało niezbędne jest wprowadzenie zmian w funkcjonalnościach i sposobie zarządzania bazą CEEB, które proponujemy poniżej.
Stworzenie warunków informatycznych umożliwiających integrację bazy CEEB z bazami miejskimi i innymi bazami danych
Przez lata miasta samodzielnie budowały bazy danych w celu monitorowania efektów wymiany źródeł ciepła czy przeprowadzonych inwestycji. Część miast posiada unikatową wiedzę, która w połączeniu z danymi CEEB mogłaby ułatwić podejmowanie decyzji na poziomie lokalnym. Obecnie, ze względu na ograniczenia informatyczne (np. brak dostępu do API bazy CEEB), niemożliwe jest zintegrowanie danych pochodzących z różnych źródeł.
Weryfikacja poprawności danych w bazie CEEB
Za jakość danych zgromadzonych w bazie powinien odpowiadać jeden podmiot np. tak jak do tej pory Główny Urząd Nadzoru Budowlanego (GUNB) (choć można sobie wyobrazić umiejscowienie bazy w innym miejscu). Miasta mogą wspierać proces weryfikacji danych i powinny mieć możliwość zgłaszania zmian na bazie dostępnej wiedzy np. o wymianie źródła ciepła z programów finansowanych przez miasto.
Jasne ramy prawne wykorzystywania danych z CEEB przez samorządy
Potrzebne jest wypracowanie i ustanowienie jasnych wytycznych wykorzystania danych CEEB z uwzględnieniem ochrony danych osobowych przez samorządy, w sposób maksymalizujący korzyści dla prowadzenia polityk publicznych.
Poprawa funkcjonalności bazy CEEB i wprowadzenie nowych funkcjonalności we współpracy z samorządami
Podjęcie bliskiej roboczej współpracy z samorządami na rzecz poprawy funkcjonalności bazy CEEB pozwoli na wzmocnienie jej roli w planowaniu działań lokalnych, ale może mieć także wpływ na wiarygodność i aktualizację informacji. Poprawa funkcjonalności jest konieczna, jeśli baza CEEB ma służyć szerzej w procesie transformacji energetycznej i monitorowania efektów podjętych działań.
Nowe funkcjonalności bazy CEEB o jakie zabiegają miasta to przede wszystkim:
Aktywna rola podmiotu odpowiedzialnego za bazę (w tym przypadku) GUNB w inwentaryzacji budynków
Potrzebny jest nowy pomysł na inwentaryzację i zebranie danych o stanie budynków. Aktualnie brakuje sprzętu, procedur i definicji prawnej „audytu uproszczonego”. W tym zakresie niezbędne są szeroko zakrojone szkolenia urzędników delegowanych do tego zadania, określenie realnych ram czasowych i zapewnienie adekwatnych narzędzi do realizacji tego zadania. Samorządy nie mogą być pozostawione z inwentaryzacją budynków same sobie.
To właśnie urzędnicy i ekspertki zatrudnieni przez samorządy, będący pierwszą linią wsparcia dla mieszkańców, mogą przyspieszyć tempo zmian na rzecz czystego powietrza i poprawy efektywności energetycznej budynków w całym kraju. Jednak aby tak się stało, za nowymi obowiązkami i rozszerzeniem ich odpowiedzialności musi iść rozwój zespołów miejskich i motywujące wynagradzanie. Miasta są świadome znaczenia ich działań, ale nie są w stanie samodzielnie sprostać tym wyzwaniom przy drastycznie malejących budżetach i stale rosnących kosztach.
Krajowe programy finansowego wsparcia dla mieszkańców, ale także dobre zaprogramowanie wydatkowania nowych środków europejskich mają szanse dać potężny impuls do zmian. Szczególnym wyzwaniem dla całej administracji, zarówno lokalnej, jak i centralnej, będzie wdrożenie systemu handlu emisjami – ETS2, który w 2027 r. obejmie nowe sektory – budynki i transport. Na zabezpieczenie i wsparcie inwestycji gospodarstw domowych w najtrudniejszej sytuacji, które nie będą w stanie samodzielnie sprostać nowym opłatom utworzono nowy unijny fundusz – Społeczny Fundusz Klimatyczny. Do wykorzystania na cele wzmacniania transformacji gospodarstw domowych są także środki z KPO czy wpływy z ETS do budżetu państwa. Dobre wydanie tych środków będzie szansą na poprawę jakości życia i redukcję ubóstwa energetycznego. Nie uda się to jednak bez rzetelnych danych, pogłębionych analiz i wzmocnionej roli administracji pracującej bezpośrednio z mieszkańcami. Wydatkowanie, ewaluacja zrealizowanych postępów i osiągnięte cele muszą być efektywnie zaprojektowane, tak by dawać elastyczność w dostosowaniu ich do lokalnych realiów przy mocnym wsparciu instytucji centralnych. Dzięki włączeniu samorządów do dyskusji strategicznych możliwe będzie zadbanie nie tylko o szybkie, ale przede wszystkim efektywne wydatkowanie środków i osiągnięcie zadowalających efektów na poziomie krajowym.
Autorzy: Anita Cieślicka, Jakub Jezierski
Data publikacji: 22.05.2024
